以公私合作缓解土地财政依赖

以“公私合作”缓解“土地财政”依赖

在一个论坛上，财政部一位副部长预计到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。　　何谓“多元可持续的资金保障机制”？主要是财政部力推的PPP(公私合作伙伴关系)模式，该模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。

所谓PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国财政部门专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。　　看来PPP不是要不要做，而是如何做的问题。十八届三中全会提出社会资本通过特许经营，可以参与城市基础设施建设投资和运营；在新农村建设和城镇化建设中，民营企业更可以在农村新型经营方式方面发挥自己的优势。　　城镇化是当今拉动内需的最主要抓手。各地在贯彻落实三中全会的决定中，都对这一点予以特殊的关注，比如浙江强调要真正落实“非禁即入”原则，鼓励民间资本参与中心镇、小城镇建设，进入基础设施、公用事业、社会事业、文化产业、金融服务等领域，让民间资本在更多领域发挥更大作用。完善公益类经营性项目土地出让政策，支持民间资本发展养老和健康服务产业。　　这些领域如果政府都去做，可能会无能为力，另一方面，民营经济也急需扩大经营范围。传统理论认为，公共产品都是由政府等公共机构来提供的，但是，公共产品的私人供给不仅可能，而且必要。如今，公用事业的民营化可谓世界潮流，航空、供水等产品随着制度和技术的革新，许多业务就从公共供给中剥离出来，甚至连消防，在有些地方也实行私人供给。　　世界上最早对公共产品的私人供给这一问题做探讨的是亚当·斯密。他从历史的角度，探讨了国防供给模式的变迁。他发现，“国防”，更为准确地说是战争，并非一开始就由国家提供，而是由私人直接提供(在最低级的狩猎民族里，人人都是战士)。目前，公共产品私人供给的条件，一是从公共产品的生产特性上分析，有些公共产品的生产具有可分割性，只要生产是可分割的，私人供给就有可能，如公路建设等。二是有些公共产品的价格外延边界是确定的，可以向消费者收费，因而可以由私人部门生产。三是有些产品的性质是可变的。随着知识、技术条件和收入水平的变化，供给模式也会发生变化，私人部门参与供给也就成为可能。　　因此，我们要完善公共产品私人供给制度，第一，完善定价制度。政府应坚持“保本微利”原则。引入价格听证制度。价格听证可以为政府对公共产品的定价提供必要参考。第二，完善政府规制监管体制建设。要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制。要严格界定规制机构的职责范围和行使职权方式。第三，健全法律保障制度。公共产品的私人参与供给是中国现代化发展与市场化改革的必然选择，政府作为公共责任的直接承担者在其中发挥着重要作用，需要为私人供给者提供良好的政策、制度、法律环境。　　希望PPP能给我们带来最大的便利！(作者系中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长)

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